Mediation in Friedensprozessen

Ein Friedensprozess kann in drei verschiedene Phasen unterteilt werden: die Vorverhandlungs-, die Verhandlungs- und die Umsetzungsphase. In der Vorverhandlungsphase kann ein Mediator über Jahre oder sogar Jahrzehnte hinweg mit den Konfliktparteien in Verbindung stehen, um Vertrauen aufzubauen und herauszufinden, unter welchen Bedingungen Friedensgespräche oder sogenannte “Talks about Talks“ möglich sind. In der Verhandlungsphase sitzt der Mediator in der Regel im selben Raum wie die Konfliktparteien, strukturiert und fördert den Prozess, zum Beispiel indem er Probleme auflistet, die Tagesordnung festlegt, die Probleme durchgeht und für beide Seiten akzeptable Vorschläge macht. Dabei muss er darauf achten, dass alle relevanten Themen behandelt werden. Auch in der Umsetzungsphase besteht oft ein Bedarf an Mediatoren, da Probleme auftauchen können, die im Friedensabkommen ungenügend geklärt worden sind (siehe das Beispiel Guatemala).

Die Verzahnung aller für einen funktionierenden Friedensprozess relevanten Themen erhöht die Erfolgschancen eines Friedensprozesses

Beim Multithemen-Ansatz geht es darum, dass bewusst alle Themen des Konfliktes aufgenommen, im Friedensprozess behandelt, koordiniert und wenn möglich miteinander verzahnt werden. Viele konfliktrelevante Themenfelder finden oft keine oder nur beschränkte Beachtung in formellen Friedensverhandlungen. Daraus entstehen so genannte „Themenlücken“ (siehe Diagramm), welche die Wirksamkeit von Mediationsprozessen beeinträchtigen können. Eine der wichtigsten Herausforderungen eines Mediators besteht darin sicherzustellen, dass es keine „Themen-Lücken“ gibt, d.h. dass die „Räder“ miteinander verzahnt sind.

Zu den Themen, die in jedem Friedensprozess eine Rolle spielen, gehören: 1) Sicherheit, 2) Justiz und Menschenrechte, 3) Der Wiederaufbau des Staates und der Institutionen, 4) Wirtschaft und Umwelt, 5) Zivilgesellschaft.

Die Vielfalt und Komplexität der Themen erfordern den Einsatz eines Teams von Experten und Spezialistinnen, die von einer erfahrenen Mediatorin oder einem erfahrenen Mediator geleitet werden. Beim Umgang mit ehemaligen Kämpfern ist es bspw. entscheidend, dass diese entwaffnet und in die Armee oder in die Gesellschaft reintegriert werden. Bei der Vergangenheitsarbeit ist entscheidend, dass die „Opfer“ des Konflikts in der Gesellschaft rehabilitiert werden. Nach dem sog. Joinet-Grundsatzkatalog beinhaltet dies folgende Massnahmen: Die Opfer haben das Recht zu wissen, wer während des Konflikts was getan hat. Sie haben einen Anspruch auf Gerechtigkeit, auf Entschädigung und auf die Garantie, dass sich der Konflikt nicht wiederholt. Beide Seiten, sowohl die „Kämpfer“ als auch die „Opfer“, müssen in dieselbe Gesellschaft integriert werden, und der Staat sollte den wirtschaftlichen, politischen und sozialen Rahmen für diese Prozesse zur Verfügung stellen.

Die Schweiz hat sich im Bereich der Mediation in den letzten acht Jahren an rund 20 Friedensprozessen in 15 Ländern beteiligt. Die Mediationsaktivitäten der Schweiz konzentrierten sich dabei auf die Unterstützung von Friedensverhandlungen auf der Track 1-Ebene, zum Beispiel in Aceh/Indonesien, Kolumbien, Zypern, Georgien, Mazedonien, Nepal, Norduganda, und Sudan. Der Track 1-Fokus erklärt sich aus dem Auftrag des EDA. Allerdings gab es auch ein paar Track 1.5-Aktivitäten, zum Beispiel in Georgien, Israel/Palästina, Israel/Syrien und ein paar Multitrack-Interventionen (z.B. Guatemala, Naher Osten, Sri Lanka, Sudan und Tadschikistan). Die meisten Mediationsaktivitäten dauerten über mehrere Jahre hinweg, und oft war mehr als ein Mediator oder eine Expertin im Einsatz. Im Allgemeinen ist das EDA direkt mit seinen eigenen Botschaftern, Diplomaten, Mediatoren und Experten beteiligt, doch in einigen Fällen unterstützte es Drittparteien mit Geldmitteln. Zusätzlich zum direkten Mediationsengagement unterstützt die Schweiz wichtige andere Akteure, wie etwa die UNO, in finanzieller und fachlicher Hinsicht. In den meisten Konfliktregionen (Kolumbien, Region der Grossen Seen in Afrika, Naher Osten, Nepal, Südosteuropa, Sri Lanka und Sudan) ist die Schweiz zudem mit einem breit angelegten Konflikttransformationsprogramm beteiligt, das von Friedensberatern vor Ort oder von Bern aus koordiniert wird.

Der von 1983 bis 2005 dauernde zweite Bürgerkrieg zwischen dem Nord- und Südsudan führte zur Vertreibung von 4 Millionen Menschen und zum Tod von rund 2 Millionen Menschen. Die Schweiz wurde zugezogen, weil Josef Bucher, Botschafter der Schweiz in Libyen, engen Kontakt zum sudanesischen Botschafter hatte. Dieser gelangte an ihn mit der Bitte um Unterstützung durch die Schweiz, um die Gespräche zwischen der SPLA/M (Sudanese People’s Liberation Army / Movement) im Südsudan und der sudanesischen Regierung zu erleichtern. Dies führte zwischen 1994 und 2002 zu intensiven Kontakten mit beiden Seiten des Konflikts. Unter dem Druck der USA handelten die SPLA/M und die sudanesische Regierung im Januar 2002 ein Waffenstillstandsabkommen für die Nuba-Berge aus. Die Verhandlungen fanden in der Schweiz statt. Ein amerikanisch-schweizerisches Team übernahm die Mediation.

Nach dem Waffenstillstandsabkommen für die Nuba-Berge erwachte auch der Friedensprozess der Intergovernmental Authority on Development (IGAD) zu neuem Leben, der zum Ziel hatte, ein „Comprehensive Peace Agreement“ (CPA) zu erreichen. Zu den Themen, die in dem 260 Seiten umfassenden und im Januar 2005 unterzeichneten CPA u.a. behandelt wurden, gehören die Sicherheit, territoriale Dispute, die Machtteilung, Teilung der Ressourcen und Menschenrechte. Doch der Sudan ist heute noch weit von einem Frieden entfernt, da die Umsetzung des Abkommens grosse Anstrengungen erfordert, und weitere Konflikte im Land (z.B. in Darfur) im CPA nicht angesprochen wurden. Beim Mediationsengagement im Sudan hat die Schweiz über 13 Jahren hinweg den Multitrack-, Multiphasen- und Multithemen-Ansatz kombiniert.

1996 unterzeichneten die guatemaltekische Regierung und die Revolutionäre Nationale Einheit Guatemalas einen Friedensvertrag, der einem 36 Jahre dauernden Krieg ein Ende setzte. Einige der Konfliktursachen waren die Landverteilung, die Marginalisierung der indigenen Bevölkerung sowie eine inakzeptable Gewaltanwendung durch den Staat. Das Friedensabkommen von 1996 hat in mancherlei Hinsicht Modellcharakter, so war etwa die Zivilgesellschaft bei der Ausarbeitung stark eingebunden. Allerdings fehlte der Regierung der politische Wille, den Vertrag umzusetzen. Ein Referendum über die Aufnahme verschiedener Aspekte des Friedensvertrags von 1996 in die Verfassung, wurde von 78% der Wähler abgelehnt. Wegen des fehlenden politischen Willens übernahm die internationale Gemeinschaft de facto die Verantwortung für die Umsetzung des Abkommens, doch stagnierte der Prozess weiterhin.

2003 wurde das EDA einbezogen und dessen Beraterin (Peace Building Adviser (PBA), Mô Bleeker) erhielt den Auftrag, die Gespräche und den Dialog zwischen den lokalen Akteuren zu unterstützen. Zu diesem Zeitpunkt stand die Entschädigung der Opfer im Zentrum der Debatte. Die PBA traf sich mit zahlreichen Vertretern der Regierung und der Organisationen der Zivilgesellschaft und unterstützte den Konflikttransformationsprozess. Auf ihr Anraten wurde eine „Unterstützungsgruppe“ („Gadres“) gebildet, bestehend aus internationalen Organisationen (UNDP, GTZ, usw.) sowie lokalen, als unparteiisch angesehen NGOs.

Die „Gadres“ arbeitete zunächst mit der Regierung und der Zivilgesellschaft in eigenen Prozessen, bevor sie die beiden Konfliktparteien zusammenbrachte.  Das Ergebnis war eine klare Auflistung der wichtigsten Probleme, Möglichkeiten und vorgeschlagenen Lösungen, die als Grundlage für eine Zusammenarbeit zwischen der Zivilgesellschaft und der Regierung diente.

„Gadres“ organisierte anschliessend verschiedene Workshops mit Experten für Entschädigungsprogramme und Versöhnungsstrategien. Diese Veranstaltungen fanden für die Regierung und die Organisationen der Zivilgesellschaft getrennt statt. „Gadres“ vermittelte zudem regelmässig bei spezifischen Themen zwischen der Regierung und der Zivilgesellschaft . Sie gewährte beiden Parteien technische Unterstützung, damit sich diese besser auf die Verhandlungen zur Bildung der Entschädigungskommission und zum Aufbau des Entschädigungsprogramms vorbereiten konnten.